Sebuah tinjauan opini atas dilema kelembagaan dalam tata kelola perumahsakitan dan Jaminan Kesehatan Nasional
Oleh:Arief Supriyono,S.T.,S.H.,S.E.,M.M.,CDRP.,CMLE., CBPMed., CQAM.,CIRM.,CIRP
Ketua BPJS WATCH
Pemerhati Jaminan Sosial Nasional dan Konsultan Publik.
SURABAYA|WARTAPERTIWI.COM –Ketika Pembuat Aturan Ikut Bermain di Lapangan dalam tata kelola sektor mana pun,keuangan, energi, transportasi, atau kesehatan,prinsip pemisahan fungsi regulator dan operator adalah fondasi yang tidak bisa ditawar. Regulator menyusun aturan main, mengawasi kepatuhan, dan menjatuhkan sanksi bila terjadi pelanggaran. Operator menjalankan bisnis atau layanan sesuai aturan itu. Ketika satu institusi memegang kedua peran sekaligus, ia pada dasarnya menjadi wasit sekaligus pemain di lapangan yang sama dan publik berhak curiga pada hasil pertandingannya.
Pertanyaan ini semakin relevan ketika Kementerian Kesehatan (Kemenkes) tidak hanya menyusun regulasi perumahsakitan dan sistem Jaminan Kesehatan Nasional (JKN), tetapi juga memiliki dan mengoperasikan sejumlah rumah sakit,termasuk rumah sakit vertikal dan rumah sakit umum pusat yang turut menjadi peserta atau mitra fasilitas kesehatan BPJS Kesehatan. Rumah sakit-rumah sakit ini, sebagai instansi pemerintah, pada dasarnya dibiayai oleh APBN yang dikelola oleh kementerian yang sama. Maka lahir pertanyaan mendasar: bagaimana Kemenkes bisa menjadi wasit yang adil bagi seluruh rumah sakit di Indonesia,negeri maupun swasta,jika sebagian rumah sakit yang diawasi adalah miliknya sendiri?
Peta Regulasi: Mengurai Benang Merah dari UU hingga Permenkes
Agar masyarakat awam bisa memahami duduk perkaranya, ada baiknya kita bedah satu per satu regulasi yang membentuk tata kelola perumahsakitan dan JKN saat ini,dari level undang-undang hingga peraturan teknis kementerian. Setiap level regulasi ini punya fungsi berbeda, dan justru di situlah letak persoalannya: Kemenkes hadir di hampir setiap level, baik sebagai penyusun aturan maupun pihak yang diatur.
1. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan (UU Kesehatan)
Ini adalah induk regulasi sektor kesehatan nasional, sering disebut “UU Omnibus Kesehatan” karena merangkum dan mencabut sejumlah undang-undang sektoral sebelumnya (termasuk UU Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan dan UU Nomor 29 Tahun 2004 tentang Praktik Kedokteran). UU ini mengatur kewajiban rumah sakit (Pasal 33–53), klasifikasi rumah sakit berdasarkan kepemilikan,termasuk rumah sakit pemerintah pusat di bawah Kemenkes, rumah sakit daerah, TNI/Polri, swasta, dan badan hukum khusus,serta memberi mandat kepada Menteri Kesehatan untuk menyusun aturan turunan yang lebih teknis. Di sinilah akar kewenangan besar Kemenkes bermula: sebagai pemegang mandat regulasi tertinggi di sektor kesehatan.
2. Peraturan Presiden Nomor 13 Tahun 2026 tentang Pengelolaan Kesehatan
Diterbitkan 11 Maret 2026 dan menggantikan Perpres Nomor 72 Tahun 2012 tentang Sistem Kesehatan Nasional, Perpres ini adalah penjabaran teknis dari UU Kesehatan. Ia mengatur bagaimana pengelolaan kesehatan dijalankan secara berjenjang antara pemerintah pusat, provinsi, kabupaten/kota, hingga desa, termasuk pembagian peran antar-kementerian dan lembaga dalam penyelenggaraan upaya dan sumber daya kesehatan. Perpres ini memperkuat posisi Kemenkes sebagai simpul koordinasi seluruh sistem kesehatan nasional,posisi yang tentu berpengaruh besar terhadap seluruh fasilitas kesehatan, termasuk yang dimilikinya sendiri.
3. Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2024
PP ini merupakan aturan pelaksana UU Kesehatan yang mengatur secara lebih rinci berbagai aspek teknis penyelenggaraan kesehatan, termasuk perumahsakitan. PP inilah yang kemudian menjadi payung bagi Kemenkes untuk menerbitkan peraturan menteri yang lebih operasional, salah satunya Permenkes tentang penyelenggaraan rumah sakit.
4. Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 6 Tahun 2026 tentang Penyelenggaraan Rumah Sakit
Permenkes ini mulai berlaku 12 Juni 2026 dan menjadi aturan paling teknis serta paling disorot dalam konteks konflik kepentingan. Di dalamnya diatur soal klasifikasi kelas rumah sakit, standar mutu, hingga struktur tata kelola internal rumah sakit,termasuk Pasal 52 ayat (2) yang membuka peluang unsur Kemenkes duduk sebagai anggota dewan pengawas rumah sakit. Ketentuan inilah yang secara spesifik dikritik oleh BPJS Watch karena berpotensi mengaburkan batas antara Kemenkes sebagai regulator dan Kemenkes sebagai pihak yang turut memiliki kepentingan pada rumah sakit yang diawasi.
5. Kewenangan Teknis Lain: Klasifikasi Kelas dan Tarif Klaim JKN
Di luar empat regulasi di atas, Kemenkes juga memegang kewenangan menetapkan hasil reviu klasifikasi kelas rumah sakit atau fasilitas kesehatan. Hasil reviu ini bukan sekadar administratif,ia menjadi dasar bagi BPJS Kesehatan untuk menyesuaikan tarif klaim INA-CBGs (Indonesia Case Base Groups), yaitu sistem pembayaran berbasis kelompok diagnosis yang menentukan berapa besar klaim yang diterima setiap rumah sakit dari dana JKN. Dengan kata lain, Kemenkes-lah yang menentukan “kelas” dan pada gilirannya besaran pendapatan setiap rumah sakit dari BPJS Kesehatan, termasuk rumah sakit miliknya sendiri.
6. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang BPJS
Sebagai pelengkap peta regulasi, UU ini adalah dasar hukum berdirinya BPJS Kesehatan sebagai badan penyelenggara program JKN. BPJS Kesehatan pada dasarnya adalah badan hukum publik yang independen dari kementerian teknis, bertanggung jawab kepada Presiden. Namun dalam praktiknya, sebagaimana diuraikan di atas, banyak keputusan strategis yang memengaruhi arus dana JKN ke rumah sakit,seperti klasifikasi kelas,tetap berada di tangan Kemenkes, bukan BPJS Kesehatan sendiri.
Ringkasnya, Begini Alurnya
Jika disederhanakan, alur kewenangannya kurang lebih begini: UU Kesehatan memberi mandat besar kepada Menteri Kesehatan → Perpres dan PP menjabarkan mandat itu menjadi kewenangan teknis lintas-sektor → Permenkes mengatur detail operasional rumah sakit, termasuk siapa yang boleh mengawasi → dan pada saat yang sama, rumah sakit milik Kemenkes sendiri beroperasi, menerima peserta JKN, serta tunduk pada seluruh aturan yang disusun oleh kementeriannya sendiri. Pada setiap simpul dalam alur ini, Kemenkes hadir sebagai pihak yang menyusun, menafsirkan, sekaligus,pada level tertentu menjalankan.
Ironisnya, ketentuan tentang keterlibatan unsur Kemenkes dalam dewan pengawas rumah sakit (Permenkes 6/2026) ini justru sudah menuai kritik dari kalangan pemerhati kebijakan jaminan sosial nasional BPJS Watch, menilai skema tersebut berisiko mengaburkan batas antara fungsi regulator dan pihak yang diawasi, karena aparatur sipil negara Kemenkes semestinya menjalankan peran pengawasan secara independen terhadap seluruh fasilitas layanan kesehatan. Ia bahkan menyoroti risiko konkret: ketika terjadi sengketa klaim atau dugaan Fraud antara rumah sakit dan BPJS Kesehatan, anggota dewan pengawas dari unsur Kemenkes berpotensi berada pada posisi yang tidak independen, karena institusi asalnya adalah regulator yang sama yang menaungi rumah sakit-rumah sakit pemerintah lainnya.
Tiga Lapis Konflik Kepentingan
Jika ditelaah lebih jauh, rangkap peran ini menciptakan konflik kepentingan yang berlapis, bukan sekadar tumpang tindih administratif belaka.
Pertama, konflik pada level penetapan aturan. Kemenkes menyusun standar kelas rumah sakit, tarif layanan, dan persyaratan mutu,sementara rumah sakit miliknya sendiri tunduk pada aturan yang sama. Tidak ada jaminan struktural bahwa standar tersebut disusun tanpa mempertimbangkan kepentingan operasional rumah sakit vertikal Kemenkes, mengingat penyusun aturan dan pemilik rumah sakit berada dalam satu garis komando yang sama.
Kedua, konflik pada level pengawasan dan penegakan sanksi. Ketika terjadi dugaan pelanggaran,baik terkait mutu layanan, dugaan kecurangan klaim JKN, maupun pelanggaran hak pasien,siapa yang akan menindak rumah sakit milik Kemenkes secara setara dengan rumah sakit swasta? Struktur pengawasan berbasis Badan Pengawas Rumah Sakit (BPRS) dan dewan pengawas internal, yang kini dapat diisi oleh unsur Kemenkes, membuat pengawasan terhadap rumah sakit milik sendiri berpotensi lebih longgar dibanding pengawasan terhadap kompetitor.
Ketiga, konflik pada level pembiayaan dan kompetisi pasar layanan JKN.
Rumah sakit Kemenkes yang beroperasi dan menerima peserta JKN pada dasarnya bersaing merebut pasien dan volume klaim dengan rumah sakit swasta maupun rumah sakit daerah lain, dalam ekosistem pembiayaan BPJS Kesehatan yang jumlahnya terbatas. Ketika pembiayaan operasional rumah sakit tersebut ditopang APBN kementerian yang sama yang menentukan kelas dan kuota layanan, muncul pertanyaan soal kesetaraan medan persaingan (*level playing field*) antara rumah sakit pemerintah pusat dan fasilitas kesehatan lainnya.
Ironi Akreditasi: “Independen” di Atas Kertas, Kemenkes Tetap Penentu Akhir
Salah satu contoh paling nyata dari rangkap peran ini dapat dilihat pada proses akreditasi rumah sakit,proses yang seharusnya menjadi penanda independensi penilaian mutu, namun pada praktiknya tetap berujung pada meja Kemenkes.
Sejak beberapa tahun terakhir, pemerintah memang telah mendorong transformasi akreditasi dengan melibatkan Lembaga Independen Penyelenggara Akreditasi (LIPA)di antaranya KARS (Komisi Akreditasi Rumah Sakit), LAFKI, LAM-KPRS, LARS DHP, LARS, dan LARSI. Secara kelembagaan, badan-badan ini berstatus independen dan bertugas melakukan survei lapangan atas mutu pelayanan rumah sakit. Dasar hukumnya kini diperbarui melalui KMK Nomor HK.01.07/MENKES/321/2026 tentang LIPA Akreditasi Rumah Sakit, Klinik Utama, Klinik Pratama, Puskesmas, Laboratorium Medis, Laboratorium Kesehatan Masyarakat, dan UPD.
Namun demikian, independensi itu berhenti di tahap survei. Standar akreditasi tetap ditetapkan oleh Kemenkes, besaran biaya survei akreditasi juga ditetapkan oleh Kemenkes, dan yang paling krusial: sertifikat akreditasi baru sah setelah ditandatangani bersama antara lembaga penyelenggara akreditasi dan Kemenkes selaku pihak yang “mengetahui”. Dengan kata lain, meskipun rumah sakit sudah menjalani survei dan dinyatakan lulus oleh lembaga independen, status akreditasi itu belum resmi berlaku sebelum mendapat penetapan atau persetujuan akhir dari Kemenkes.
Di sinilah persoalan praktis yang kerap dikeluhkan kalangan rumah sakit muncul: setelah proses survei oleh KARS atau lembaga sejenis rampung,yang sudah menyita waktu, biaya, dan tenaga rumah sakit selama berbulan-bulan untuk persiapan,rumah sakit masih harus menunggu proses administratif lanjutan di internal Kemenkes sebelum status akreditasinya benar-benar ditetapkan dan dapat digunakan, misalnya sebagai syarat kerja sama dengan BPJS Kesehatan. Padahal, akreditasi adalah salah satu prasyarat wajib bagi rumah sakit untuk dapat bekerja sama dengan BPJS Kesehatan. Setiap hari keterlambatan penetapan berarti potensi tertundanya kerja sama, tertundanya pelayanan bagi peserta JKN di wilayah tersebut, dan kerugian operasional bagi rumah sakit yang sudah dinyatakan layak oleh surveyor independen.
Bila dikritisi secara kelembagaan, pola ini sesungguhnya mengulang persoalan yang sama dengan isu dewan pengawas: independensi lembaga akreditasi menjadi tidak utuh selama otoritas final tetap berada di tangan regulator yang juga memiliki dan mengoperasikan rumah sakit sendiri. Tidak ada jaminan struktural bahwa proses penetapan akhir ini bebas dari pertimbangan lain di luar hasil survei murni,termasuk kemungkinan rumah sakit Kemenkes sendiri mendapat proses yang lebih mulus dibanding rumah sakit swasta atau daerah, mengingat keduanya sama-sama harus melalui “meja” yang sama untuk pengesahan akhir. Selain itu, proses berlapis ini juga bertentangan dengan semangat awal reformasi akreditasi, yaitu menyederhanakan birokrasi dan mempercepat proses melalui keterlibatan lembaga independen yang kompeten.
Jika Kemenkes benar-benar ingin membuktikan bahwa transformasi akreditasi ini murni untuk peningkatan mutu dan bukan alat kontrol tambahan, langkah yang paling logis adalah mempercepat dan menyederhanakan proses penetapan akhir,atau bahkan, pada jangka panjang, memberikan kewenangan penetapan penuh kepada lembaga akreditasi independen tanpa perlu persetujuan tambahan dari kementerian teknis, dengan Kemenkes cukup berperan sebagai pengawas standar dan pembina lembaga akreditasi, bukan penentu akhir status setiap rumah sakit.
Belajar dari Sektor Lain: Mengapa Pemisahan Itu Penting
Prinsip pemisahan regulator-operator bukan barang baru dalam tata kelola negara. Di sektor keuangan, misalnya, Otoritas Jasa Keuangan (OJK) mengawasi seluruh bank,termasuk bank milik negara,namun OJK sendiri tidak memiliki dan mengoperasikan bank. Di sektor penerbangan, Direktorat Jenderal Perhubungan Udara mengawasi keselamatan seluruh maskapai, tanpa memiliki dan mengoperasikan maskapai. Logika yang sama semestinya berlaku di sektor kesehatan: fungsi regulasi dan pengawasan mutu, tarif, serta kepatuhan rumah sakit idealnya dipegang oleh lembaga yang tidak memiliki kepentingan operasional atas rumah sakit yang diawasinya.
Persoalannya, sektor kesehatan Indonesia belum sepenuhnya menerapkan pemisahan ini. Rumah sakit vertikal dan rumah sakit umum pusat tetap berada dalam struktur Kemenkes, dan pengawasan mutu-akreditasi (melalui lembaga seperti Komisi Akreditasi Rumah Sakit) maupun pengawasan tata kelola (melalui dewan pengawas dan BPRS) masih membuka celah keterlibatan unsur kementerian yang sama.
Kesan dan Pesan bagi Pemerintah:
Publik tentu memahami bahwa keberadaan rumah sakit pemerintah, termasuk rumah sakit vertikal Kemenkes, memiliki fungsi strategis: sebagai pusat rujukan tersier, wahana pendidikan tenaga kesehatan, dan penyangga layanan di wilayah yang belum terjangkau sektor swasta. Tidak ada yang keliru dengan negara hadir menyediakan layanan kesehatan langsung kepada rakyatnya.
Namun kehadiran itu semestinya tidak mengorbankan independensi fungsi regulasi. Ada beberapa langkah yang layak dipertimbangkan pemerintah:
1. Memisahkan secara struktural fungsi regulasi dan operasional rumah sakit milik pemerintah, misalnya dengan mendorong rumah sakit vertikal menjadi entitas Badan Layanan Umum (BLU) atau badan hukum tersendiri yang diawasi oleh lembaga independen di luar struktur kementerian teknis, sebagaimana semangat awal reformasi BLU itu sendiri.
2. Meninjau ulang ketentuan yang membuka ruang bagi unsur Kemenkes duduk dalam dewan pengawas rumah sakit, sebagaimana telah disuarakan oleh BPJS Watch, agar batas antara pengawas dan yang diawasi tidak kabur,terutama dalam sengketa klaim dan dugaan kecurangan layanan JKN.
3. Memperkuat peran lembaga pengawas independen, seperti BPRS yang benar-benar bebas dari intervensi kementerian teknis, serta transparansi publik atas hasil reviu kelas rumah sakit dan penyesuaian tarif klaim, agar keputusan yang berdampak finansial besar tidak rawan disalahgunakan untuk kepentingan rumah sakit tertentu.
4. Membuka akses publik terhadap data kinerja seluruh rumah sakit peserta JKN pemerintah maupun swasta,secara setara, sehingga masyarakat dan lembaga pengawas eksternal (DPR, Ombudsman, KPK, media) dapat menilai sendiri ada-tidaknya perlakuan istimewa terhadap rumah sakit milik negara.
5. Menyederhanakan dan mempercepat proses penetapan akhir akreditasi, dengan memberikan kewenangan lebih penuh kepada lembaga akreditasi independen (LIPA) atas hasil survei yang telah mereka lakukan, sehingga Kemenkes cukup berperan sebagai pembina standar dan pengawas lembaga akreditasi,bukan penentu akhir status setiap rumah sakit yang justru memperlambat proses dan membuka ruang perlakuan tidak setara.
Kepercayaan publik terhadap sistem Jaminan Kesehatan Nasional sangat bergantung pada keyakinan bahwa aturan main diterapkan secara setara kepada seluruh pemangku kepentingan,tanpa memandang siapa pemilik rumah sakitnya. Ketika regulator juga menjadi pemain, publik berhak mempertanyakan objektivitas setiap keputusan yang diambil, betapapun baiknya niat di baliknya. Membenahi struktur ini bukan berarti mengecilkan peran rumah sakit pemerintah, melainkan justru memperkuat legitimasi Kemenkes sebagai wasit yang dipercaya oleh seluruh pemain di lapangan kesehatan nasional,negeri maupun swasta, besar maupun kecil.
Reformasi tata kelola ini memang tidak sederhana dan memerlukan keberanian politik, karena menyangkut struktur kelembagaan yang sudah berjalan lama. Namun tanpa langkah itu, kritik tentang konflik kepentingan akan terus membayangi setiap kebijakan Kemenkes terkait perumahsakitan dan JKN,dan pada akhirnya, yang dirugikan adalah kepercayaan publik terhadap sistem kesehatan nasional itu sendiri.
Editor : HR
